范某等村民诉某县人民政府、某镇人民政府行政不作为案
发布时间:2013年07月12日 作者:c 来源:宏济律师事务所
[案情简介]
 
原告:范某等村民
被告:某县人民政府
被告:某镇人民政府
    1984年,县人民政府为某村三个组的范某等村民们颁发了位于长江边的一片山林的山林权证,山林权证对地名、四至、面积等都给予了明确界定。1988年,村委会与三个组签订协议,用500元征用这三个组的200多亩林地进行柑桔场的建设,协议约定如果柑桔场下放或者柑桔场不办了,将林地还给村民们。在国家开始三峡工程建设之后,柑桔场内属于这三个组的一部分林地即将被淹没。为此,国家拨付了相应的移民资金给予补偿,村委会以所淹林地属村所有,资金补偿应给村委会为理由提取了已到位的补偿资金。三个组的村民在得知这片山林的补偿资金被村委会提走之后,即向村委会质疑,并向镇、县等有关部门反映情况。1999年10月,县人民政府办公室答复,认为柑桔厂对本厂范围内的土地有合法使用权。2000年11月,县人民政府又做出了处理决定,认为村柑桔厂属村办,权属归村。三个组的村民们不服申请行政复议,复议维持了县政府的处理决定。村民们即委托律师代理进行行政诉讼。
    由于县人民政府未撤销村民们的山林权证,又将林地权属确定给村委会,人民法院审理认为被告的行为属于超越权限的行政行为,遂作出行政判决撤销县政府的行政处理决定。这样,林地仍属三个组的村民所有。虽然山地权属争议的问题解决了,但移民补偿资金被村委会占用了。村民们以移民补偿金未得到落实,县人民政府和镇人民政府未履行法定职责,向人民法院提起行政诉讼,起诉二被告。法院审理根据国务院《长江三峡工程建设移民条例》和县人民政府的有关文件规定,认为原告要求落实移民补偿费的请求成立。被告提出的原告不适格、起诉的被告主体错误、原告应进行民事诉讼而不能进行行政诉讼的理由不能成立。据此,人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款之规定作出行政判决,判决县人民政府和镇人民政府在判决发生法律效力之日起60日内履行法定职责,对原告提出淹没实物指标的补偿费给予解决。判决生效后,两级政府履行了该行政判决,村民们获得了移民补偿。
 
[法学理论与法律规定]
 
1、关于合同的成立与生效
    合同是当事人之间关于设立、变更和终止民事权利义务关系的协议。合同的成立与生效,是两个性质不同的法律概念,尽管二者具有较强的联系,但是其区别也是显而易见的,不论是在合同法理论上还是在司法实践中区分二者都有着极其重要的意义。
合同的成立,在一般情况下,是指当事人意思表示一致。《合同法》第二十五条规定,承诺生效时合同成立。合同法规定了承诺通知到达要约人、双方当事人签字盖章和当事人签订确认书等承诺生效的具体方式。合同如果成立后生效,则会在合同当事人之间产生法律约束力,当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同,如果一方当事人不履行合同义务,另一方当事人可以依照本条规定及合同的具体约定要求对方履行或承担违约责任。
    合同的生效不同于合同的成立。合同成立后,能否发生法律效力,能否产生当事人所预期的法律后果,非合同当事人所能完全决定。只有符合生效条件的合同,才能受到法律的保护。《合同法》第八条规定:依法成立的合同,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同,受法律保护。那么何为合同的生效?从《民法通则》第五十五条对“民事法律行为”所规定的条件来看,民事法律行为有效应具备以下条件:(1)当事人具有相应的民事行为能力;(2)意思表示真实;(3)合同内容不违反法律或者社会公共利益。这三个条件是民事行为合法的一般准则,当然适用当事人订立合同这种民事行为。合同有效除具备上述三个条件外,还不得违反《合同法》第五十二条的规定。
   《合同法》第四十四条第一款规定,依法成立的合同,自成立时生效。第二款规定:法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。从该规定来看:只有符合法律规定的合同才能才会有效。那么,法律、行政法规规定应办理批准、登记等手续的合同如果未办理批准、登记等手续则合同是不能生效的。本案中的山林征用合同成立但不能生效,其原因在于山林权属转让必须经县人民政府登记过户,而合同本身有太多的缺陷,从合同关于退还山林的条款约定以及支付的费用约定来看显然不属于山林权属转让。县人民政府根据该合同确认山林权属已转让,对于这一应由人民法院处理的合同争议进行确认实际上超越了权限。虽然有山林征用合同,因为物权尚未发生转移,因此,山林权仍属于村民们所有。
 
2、关于如何界定民事与行政纠纷性质
    通常情况下人们不难判断一个案件是属于民事纠纷还是属于行政纠纷,但有时对具体案件性质的错误定性就导致案件不能得到正确处理。随着合同法的实施和大民事审判格局的形成,凡是平等主体之间发生的财产关系和人身关系的纠纷,都属于民事纠纷,应按民事诉讼法规定的程序进行。与民事审判不同的是,人们对行政纠纷的认识和法院行政诉讼的受案范围也在发生变化。
   《行政诉讼法》第五条规定,“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”,但行政诉讼法对于什么是具体行政行为没有作出规定。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》规定:“具体行政行为是指国家行政***关和行政***关工作人员、法律法规授权的组织、行政***关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。这一概念在逻辑上和技术上均存在问题,《最高人民法院关于执<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》回避了具体行政行为的提法,该解释第一条规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的***关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这一条以肯定性的方式表述了行政行为的可诉性,而后通过否定性列举的方式对不可诉的行政行为加以排除。即该解释第一条第二款规定的几种行政行为不可诉,除第二款规定的不可诉的行政行为外,相对人或利害关系人对其他的行政行为不服,均可以提起行政诉讼。
 
3、关于如何确定诉讼当事人
   诉讼当事人是指因发生民事或行政争议,以自己的名义进行诉讼并受法院裁判文书约束的利害关系人,狭义的当事人专指原、被告,广义的当事人还包括共同诉讼人和第三人。民事审判中确定适格被告相对复杂,如歇业、兼并企业、股份制改造企业的资格问题,连带债务与不真正连带债务中责任主体的确定,特殊侵权纠纷如高度危险作业致人损害、医疗损害、物件致人损害及违约责任与侵权责任的竞合等。与民事审判相比,行政案件确定适格被告相对简单,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》作出了具体规定。这里有必要重点谈一下行政诉讼的原告资格,即哪些人有资格提起行政诉讼。《行政诉讼法》第四十一条将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,这条规定已滞后于行政审判的实践,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定“公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的,其近亲属可以依其口头或书面委托以该公民的名义提起诉讼”。第十二条又规定,对具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起诉讼。这一规定对于纠正作为行政诉讼的原告必须是被诉行政行为相对人的旧观念具有积极的意义,赋予了第三人获得司法救济的权利。该解释第十三条更加详细地规定了四种第三人可以依法提起行政诉讼的情况。
    具体到移民管理的行政行为中,《长江三峡工程建设移民条例》第六条规定:三峡工程移民安置工作实行中央统一领导、分省负责、县为基础的管理体制。三峡工程淹没区、安置区所在的市、县人民政府负责本市、县的三峡工程移民安置工作,并根据需要设立三峡工程移民开发管理***构。第七条规定,国家对三峡工程建设移民依法给予补偿。具体补偿标准由国务院三峡工程建设委员会移民管理***构会同国务院有关部门组织测算、拟订,报国务院批准后执行。上述规定表明淹没区的村民们对于县人民政府未落实移民补偿资金的不作为行为具有提起行政诉讼的权利。
 
[案件解析]
 
    本案范某等村民们对县人民政府和镇人民政府未对其淹没区的山林进行移民补偿的不履行职责的行为提起的行政诉讼属于履行之诉。《长江三峡工程建设移民条例》第六条规定,三峡工程淹没区、安置区所在的市、县人民政府负责本市、县的三峡工程移民安置工作,并根据需要设立三峡工程移民开发管理***构。这一条规定表明了县人民政府对本辖区的三峡工程移民安置工作的行政职权。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的***关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这就更加表明了范某等村民们对县人民政府的不履行职责的行政行为的可诉性。因此,被告提出的原告不适格、起诉的被告主体错误、原告应进行民事诉讼而不能进行行政诉讼的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款规定,被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款之规定作出行政判决,判决县人民政府和镇人民政府在判决发生法律效力之日起60日内履行法定职责,对原告提出淹没实物指标的补偿费给予解决。这一判决是正确的。
 
[代理实践]
 
被代理方:范某等村民们
承办人:刘克安
 
    本案涉及到多个民事法律关系和多个行政法律关系,因此也就有通过何种诉讼方式解决的问题。在代理范某等村民们诉讼时,应将诉讼的各种利弊进行分析。如果通过民事诉讼方式解决可以选择两种方案,一是起诉村委会侵权,因山林权属于村民们,村民们可以起诉要求村委会将占用的这片山林的补偿资金返还给村民们,二是以合同纠纷向法院起诉村委会,要求确认山林征用合同无效,村委会依据该合同取得的财产应返还给三个组的村民们。但村民们不知道补偿的标准和领取的具体补偿数额,每家每户的山林面积不一样,举证责任在村民们,诉讼起来十分困难。如果通过行政诉讼方式解决,村民们赢得诉讼的希望更大一些。因为《长江三峡工程建设移民条例》明确规定县人民政府负责本行政区域内三峡工程建设工作,包括移民安置和淹没实物指标的补偿到位等工作。由于县人民政府未对村民们山林淹没后的移民补偿资金落实,属于不履行法定职责的行为,因此,村民们可以以县人民政府的不作为向人民法院提出行政诉讼,这种诉讼的举证责任在行政***关。这一连环行政诉讼案虽然复杂,但范某等村民们两次胜诉,赢得了“民告官”的胜利,并且判决得以最终执行,这与代理人正确分析诉讼的利弊得失和帮助村民们正确选择诉讼途径有重要关系。
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